上海自贸试验区五年来突出进展与新一轮改革开放思路及突破口
2019-04-15 10:51
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一、上海自贸试验区成立五年来突出进展和存在的问题

(一)五年来突出进展和亮点

1.重点领域制度创新先行先试。一是建立准入前国民待遇 负面清单投资管理制度。确立法无禁止即可为的管理理念。二是建立国际贸易单一窗口和货物状态分类监管制度。极大降低了企业的仓储物流成本和人员投入成本。三是探索建立本外币一体化的自由贸易账户制度,为推进人民币资本项目可兑换奠定了重要基础。四是实施证照分离改革试点,释放创业创新活力。

2.对外开放领域和深度不断拓展,全方位开放高地效应进一步显现。一是服务业和制造业对外开放持续扩大,先后推出两批54项扩大开放措施,涌现出一大批全国首创项目。二是贸易便利化和开放水平不断提高,进出境时间较平均水平分别缩短78.5%31.7%。三是金融开放和功能性平台建设加快推进,推出人民币原油期货、黄金国际板”“沪港通”“债券通

3.五个中心和全市改革联动不断深入,带动上海高质量发展的支点效应进一步凸显。一是推进自贸试验区与科创中心建设联动,推出药品上市许可持有人、集成电路保税监管等试点,建立完善金融、人才及知识产权保护等支持科技创新的体制机制。二是加强自贸试验区与金融中心建设联动,围绕金改51金改40,大力推进资本项目可兑换、金融市场开放、人民币国际化、利率市场化等关键领域金融改革。三是发挥自贸试验区与全市改革的协同效应,推进改革试点在浦东全面实施或在全市推广。

4.服务一带一路桥头堡建设加快推进,辐射全国、面向世界的枢纽效应进一步增强。一是构建多层次的经贸合作机制,不断扩大投资领域市场合作。二是加快跨境金融服务体系建设,发行马来西亚、俄罗斯、匈牙利等熊猫债CIPS二期上线运行。三是优化基础设施互联互通功能,通过上海机场进出我国的一带一路沿线国家和地区旅客占全球机场总量的1/3

5.注重围绕企业需求推进改革,营商环境标杆效应进一步提升。一是围绕企业需求推进改革,提升企业获得感。二是着力打造自贸区速度,提升企业便利感。三是深入推进放管服改革,提升企业幸福感。

(二)存在的问题和瓶颈

1.高水平开放力度仍需加大,与建设开放度最高的自由贸易园区要求还有较大差距。投资准入管制有待进一步放宽,尤其是服务业核心领域开放步伐缓慢。海关特殊监管区域与国际通行的境内关外制度还有很大差距。金融开放步伐较为缓慢,离资本项目可兑换的目标还有不小距离。

2.制度创新协同性不足,综合改革试验区成效尚未充分显现。负面清单与现行法律法规的协同性有待加强,负面清单属部门规章,法律层级较低,与现行法律法规的关系尚未理顺。制造业与服务业开放的协同性有待加强,制造业基本已经开放,但服务业不少领域仍存在准入壁垒,制约了开放整体效应的提升。

3.新一代经贸规则的压力测试不充分,风险压力测试区尚未真正破题。对关注边境内措施的新一代经贸规则以及数字贸易领域改革试验不够,在知识产权、环境保护等领域的改革试验也很不充分。

4.改革创新动力不足,政府治理能力先行区有待进一步深化。容错机制尚未真正建立,可操作性不强。大胆试、大胆闯、自主改有待进一步提升,大部分事权集中在国家部委,改革事项需要一一对接,推进缓慢。

5.试点经验系统性不足,制度创新整体聚变效应有待提升。不少复制推广的经验碎片化,只涉及单一部门改革。基于全产业链的制度创新较为薄弱。

6.改革实效与企业预期不匹配,企业获得感有待进一步改善。部分已开放领域落地不够,实际成效低于企业期望。部分制度创新试点范围偏窄。

二、进一步深化上海自贸试验区改革开放的目标和内涵

(一)目标思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,认真贯彻党中央、国务院决策部署,顺应全球新产业革命和创新知识全球化的要求,坚持大胆试、大胆闯、自主改,下更大力气推进高质量制度创新,在新的起点上推动改革开放再出发,努力把上海自贸试验区打造成为全方位扩大开放的新高地、高质量发展的新高地、推动长三角更高质量一体化发展的新高地、服务一带一路建设的桥头堡和新高地,成为引领全国自贸试验区发展的标杆,更好发挥自贸试验区战略对改革开放的引领示范作用,为实现两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献更大力量。

(二)基本内涵

1.更加注重制度创新先行先试,成为全方位扩大开放的新高地。在当前外部环境发生明显变化的背景下,上海自贸试验区推进高水平开放和压力测试的任务尤为紧迫。要牢牢把握开放型经济发展大方向、投资贸易便利化、自由化大趋势,立足国家全方位扩大开放的战略高度,全面落实国家新一轮扩大开放重大举措,强化自贸试验区制度创新与中美贸易摩擦背景下高水平开放的联动,推进上海扩大开放100率先落实落地,力争在重点领域开放取得新突破,尤其是加大服务业开放力度,打造海关特殊监管区域升级版,大力发展转口贸易、离岸贸易,树立全球范围内开放新标杆,为我国构建开放型经济新体制探索新路。要更加注重制度创新先行先试,对标零关税、零贸易壁垒、零政府的公平贸易新标准,加大改革试验与压力测试力度,为国家层面经贸谈判提供依据,加快形成与国际通行规则相衔接的基本制度规则体系和政府监管体系,努力形成国际化、市场化、法治化的营商环境和公平、统一、高效的市场环境。

2.更加注重聚焦核心优势产业,成为高质量发展的新高地。推进上海自贸试验区升级发展,不能面面俱到,而应聚焦自身最核心、最有优势的领域,坚持精准发力、定向突破。要依托自贸试验区进一步扩大开放的制度优势,聚焦创新经济、服务经济、数字经济,集聚高端要素和资源,为上海实现高质量发展培育新动能。顺应知识创新全球化趋势,加快发展创新经济,在生物医药、集成电路、再制造等领域,加速创新要素跨境自由流动,大力发展高端制造和研发创新,提升自贸试验区在全球价值链中的能级。顺应服务业开放创新趋势,大力发展服务经济,构建自贸试验区服务业价值链竞争优势,形成较强的产业关联和带动效应,构建面向全球的服务贸易合作新平台。顺应智能制造与数字服务融合趋势,积极发展数字经济,培育一批基于互联网的人工智能、云计算、大数据、3D制造等的创新平台,为跨国公司供应链创新提供产业支撑。

3.更加注重发挥辐射带动作用,成为推动长三角更高质量一体化发展的新高地。上海要把发挥自贸试验区辐射带动效应作为重要抓手,在推动长三角一体化发展中发挥龙头带动作用。要立足上海自贸试验区高端要素集聚、全球联系密切的优势,强化制度创新层面和产业层面的辐射功能,与长三角兄弟省市紧密对接,打造推动长三角更高质量一体化发展的新高地。充分发挥自贸试验区制度创新策源地功能,将投资管理、贸易便利化、金融开放创新、政府服务管理、事中事后监管等领域的最新改革成果率先在长三角地区实施,在更大空间内放大先行先试效应。充分发挥自贸试验区高端产业辐射源功能,提升产业开放创新能力,引进高能级跨国公司总部和研发中心等功能性机构,加强与长三角企业的合作,提升在全球创新网络中的层级,为国家竞争力的提升作出更大贡献。

4.更加注重搭建开放合作平台,成为服务一带一路建设的桥头堡和新高地。面对发达国家主导的自由贸易谈判加速推进,我国应加快推动“”建设,构建以我为主的、包容性的新型全球价值链,进一步拓展开放空间。上海自贸试验区应立足国家战略、发挥自身优势,在集聚、服务、带动、保障上下功夫,努力成为服务国家一带一路建设的桥头堡。立足上海国际金融中心优势,打造服务一带一路的资金融通枢纽,一带一路沿线企业提供高效融资渠道。顺应我国企业海外经营需求,为企业到一带一路投资并购提供支撑。立足自贸试验区和科创中心联动优势,打造一带一路科技创新平台。积极开展跨境研发,促进创新要素跨境双向流动,成为一带一路科技创新的重要枢纽。立足上海国际贸易中心优势,构建一带一路投资贸易网络。发挥跨国公司和专业服务机构集聚、国际化人才丰富的优势,构建综合性经贸投资服务平台,为企业走出去提供高水平服务。

三、进一步深化上海自贸试验区改革开放的重大举措和突破口

(一)争取服务业核心领域开放实质性落地

1.进一步加快知识密集型服务业开放。一是加快商务服务业开放。商务服务业涵盖众多领域。当前自贸试验区会计和审计服务业开放程度较高,但法律服务业和征信调查服务业开放程度较低。根据OECD所统计的44个国家法律服务贸易限制指数(STRI),中国法律业服务贸易壁垒高于国际平均水平。建议在上海自贸试验区试点设立中外合资律师事务所,并允许其聘用具有中国执业资质的律师在中国非诉领域执业,提供自贸试验区亟须的专业性商事法律服务。取消中外合作会计师事务所、外商投资认证机构等专业服务业相关资质许可。进一步扩大征信调查服务业开放。吸引国际知名评级公司及征信机构来自贸试验区设立营业性机构开展业务,构建与国际标准接轨的征信环境。二是扩大电信服务业开放。从国际高标准规则趋势看,在国际移动漫游资费管制、个人数据保护、互联互通等方面提出了更高的开放要求。建议自贸试验区对标国际高标准,进一步开放增值电信业务,如IDC(互联网数据中心服务)、云计算相关业务、移动转售(即移动虚拟网络运营商业务)和宽带接入业务。同时,在自贸试验区内先行先试放开学术、研发相关网站的访问限制,在条件成熟时在海关特殊监管区域允许国内基础电信服务商为符合条件的外资企业提供直接的国际信息访问服务三是加快医疗服务业开放。争取在上海自贸试验区实施海南国际医疗先行区政策,申请将引进国外医疗器械的审批权限下放到自贸试验区,并突破《药品管理法》规定,在区内实现中外药品同步使用建议在自贸试验区内放宽外资医疗机构准入,取消合资、合作的限制,并简化外资及合资办医审批程序,缩短审批期限,使审批条件和程序更加透明和更可预期。四是加快教育服务业开放。目前自贸试验区在教育领域采取限制性开放措施,规定高等教育必须采取中外合作办学模式,且需逐案审批,经营性教育机构和职业教育培训虽然未列入负面清单,但实际操作中也要进行审批。建议在上海自贸试验区进一步放宽教育领域境外机构准入,试点引进国外一流大学在区内设立分校,并对外资设立以中国公民为招生对象的经营性教育机构和职业教育培训机构实施备案制。五是加大文化领域开放力度。借鉴北京等出台的服务业新一轮开放措施,争取在上海自贸试验区实施类似政策,允许外商在区内投资音像制品制作业务;探索允许外资进入文物拍卖经营领域,吸引苏富比、佳士得等外资公司设立拍卖企业并从事拍卖业务;允许外商投资网络视听服务、互联网文化经营等数字文化产业,进一步放宽资质许可、业务许可等限制;允许在上海自贸试验区内设立外商独资、中外合资、中外合作的电影后期制作经营企业。六是打造跨国公司总部集聚示范区。支持金融、航运、研发、文化、教育、医疗、法律、会计、咨询、人力资源等服务业跨国公司总部在自贸试验区集聚,建立研发中心、采购中心、财务管理中心等功能性机构,构建真正与国际高标准接轨的营商环境,打造我国高水平对外开放的示范区。

2.创新服务业开放模式。一是放宽跨境自然人流动及执业限制。高标准国际贸易规则对自然人流动做出了更高要求。如原NAFTA协定明确规定各成员国只能对于商务人士、商业和投资、国际公司内部人员交流以及专业人士等四大类申请入境基本条件进行界定,并给予相应人员入境许可,而不能另外附加劳动资格测试或其他程序。当前上海自贸试验区在外籍自然人的签证获取、执业限制上还存在着不少障碍。建议在自贸试验区内进一步提高签证和工作许可证办理程序的透明度,放宽取得签证的要求。针对特定外国技术专家人才的聘用,实施更灵活的政策。允许B类外国专家人才超过退休年龄后申请工作许可证延期。推动国外具有相关职业资格人士在自贸试验区直接就业。借鉴广东自贸试验区经验,向国家争取授权,允许具有国际职业资格的会计师、建筑师等直接在自贸试验区执业,免除相关考试和实习等要求。优化外国医师来沪行医注册审批程序,简化审批材料,提供更多便利。二是率先创新对海外高层次人才的服务管理模式。完善全球人才评估认定相关政策规定。制定全球顶尖人才引进标准,开辟遴选评价绿色通道;适当简化学历证明、雇主证明等要求。积极争取国家支持,探索创业类签证和居留许可。在工作类、私人类、学习类签证方面,明确加注创业的申请对象、申请标准、投资限度、申请额度;支持计划来上海投资或者创新创业的外国人凭投资证明或者创业计划、生活来源证明等,直接申请S2字签证(私人事务签证),入境后办理私人事务类居留许可;延长创业类居留许可有效期限,最长有效期可达到5年;完善创业签证与其他签证之间转换办法,支持在外资企业工作的外籍人才辞职后、外国留学生毕业后继续在上海创新创业。进一步放宽境外高校学生和在读留学生的引进政策。研究放宽准入门槛,将自贸试验区的就业创新举措适用范围拓展至全市。三是进一步推动跨境交付便利化。近年来,服务贸易中以跨境交付方式提供的比重日益增加,如在线教育、远程医疗等,成为服务业开放的重要形式。我国对跨境数据流动采取严格限制措施,很大程度上阻碍了跨境交付的便利化,抑制了在线服务的发展。建议赋予上海自贸试验区探索建立跨境数字产品贸易监管模式的自主权,在跨境数据流动、服务范围开放和交易规则制定等方面先行先试。如探索建设上海自贸试验区至国际通信出入口的国际互联网数据专用通道以在线教育、远程医疗等为突破口,改善网站接入速度、稳定性和便利性,以支持跨境交付类服务贸易的开展。四是逐步优化跨境服务贸易负面清单。相比以往分散的准入措施而言,跨境服务贸易负面清单在透明度上有显著提高,但在开放度上还有还有很大改进空间。建议争取国家支持,在自贸试验区试点在金融、电信、互联网、旅行、航运服务、专业服务等领域逐步放宽和取消与跨境交付、境外消费、自然人移动等模式相关的限制性措施。探索服务贸易负面清单管理模式下试点开放领域的事中事后监管与风险防范制度。

(二)率先打造全国金融开放先行区

1.依托自由贸易账户进一步加大金融开放力度。目前自由贸易账户主要在经常项目下使用,对资本和金融项目交易的限制还十分严格,和预期效果有很大差距。建议下一步将自由贸易账户功能拓展作为金融开放的突破口,争取将自由贸易账户等同于境外账户管理,在风险可控前提下提高使用自由度。适当放宽对企业、非银机构通过自由贸易账户的境外借款、境外发债的管制,对通过自由贸易账户向境外贷款采取与国际市场贷款一致的管理要求,降低企业融资成本。支持境外投资者通过自由贸易账户从事期货、债券等要素市场的交易活动。同时,拓展自由贸易账户适用主体和范围,允许在广东、福建、天津、浙江等沿海自贸试验区注册、有跨境投融资和贸易结算需求的企业开设自由贸易账户,形成网络化规模效应。

2.加大人民币资本项目可兑换试点力度。受国内外多种因素影响,金改40中有关资本项目的改革措施,如合格境内个人投资者境外投资试点、自贸试验区内开展限额可兑换试点等,迄今尚未推进落实。建议在前期工作基础上,继续加大试点力度,在上海率先试点合格境内个人投资者境外投资(QDII2),允许符合条件的企业在一定限额内可兑换(外省市额度为1000万美元,上海额度为5000万美元);复制推广国内其他自贸试验区的资本项目开放政策,如资本项目收入支付审核便利化试点、融资租赁企业外债便利化试点等。

3.打造全球金融科技高地。近年来,金融科技(Fintech)在全球范围内快速发展,英美等发达国家均制定了各自的金融科技战略,加快建设金融科技中心。上海应结合自贸试验区建设,大力构建金融科技生态圈。前瞻谋划产业发展,推动大数据、云计算、人工智能、区块链等技术在支付清算、借贷融资、财富管理、零售银行、保险、交易结算等金融领域的运用。允许浦发硅谷银行等以科技金融服务为特点的银行与创业投资企业、股权投资企业战略合作。构建多元化资金支持机制,从天使投资、孵化器计划、投贷联动、融资担保、股权众筹、IPO支持等环节加强对Fintech产业的资金支持。探索引入沙盒监管机制,[1]借鉴新加坡、英国的经验,对金融科技实行限制性授权、监管豁免、免强制执行函等新型监管措施。

(三)打造海关特殊监管区域升级版

1.建立一线放开、二线管住为核心的制度体系。一是争取实行免于惯常的海关监管。建立自由进出的货物出入境管理制度,实现货物区内自由流动。除按规定进行检疫申报与作业外,海关特殊监管区域内企业从事货物进出境和快件中转,免于向海关申报。区内企业的货物从国内其他口岸出入境的,参照转关办理相关手续后可直通进出海关特殊监管区域。货物和快件在海关特殊监管区域与境内其他地区之间进出,按规定办理申报手续。货物进出实施分类许可管理,最大限度减少贸易许可管制。二是对企业经营活动实施最小化干预管理。取消对区内生产经营活动的许可证管理,允许区内企业自主开展货物仓储、加工、组装、维修、检测、展示、交易等业务。涉及安全、卫生、环境等特殊领域的企业,实行技术标准自我评价和备案管理。区内企业按照经营透明化要求,定期将经营情况向社会公告。三是参照国际自由港实行竞争性税制。国际上高水平自由贸易园区普遍实行较低的税率,[2]我国少数海关特殊监管区域也已经执行了15%的企业所得税水平。建议参照这些做法,争取在上海自贸试验区海关特殊监管区域大幅度降低企业所得税基准税率(如降至15%)。同时,建立促进离岸业务发展的税收制度。我国目前实行属地和属人相结合的税收管辖权原则,不利于开展离岸业务。[3]建议参照香港、新加坡做法,在区内实行属地征税制度,仅对来源于境内收入征税,对纯粹境外收入免税,以适应离岸业务发展的要求。

2.培育具有国际竞争力的外向型功能。一是积极发展转口贸易和离岸贸易。参照国际标准优化货物进出口和过境的手续和程序,对货物流动和放行适用国际通行的监管程序和统一单证要求,探索资金流、货物流、订单流分离下的离岸贸易业务模式。提升转口转卖业务金融服务的自由度和便利性,为具有真实贸易背景的转口转卖业务提供高效便捷的结算及贸易融资等服务。建立离岸贸易商白名单制度,探索无关单资金收付便利。取消贸易主体和所在国家(地区)等限定,支持离岸贸易多模式运作。二是打造国际中转集拼枢纽。国际中转集拼货物适用过境检验检疫监管,简化实施卫生检疫和动植物及其产品检疫。组织国际转运、过境资源与境内出口货源拼装和联运。进一步降低中转货物的港口堆存费和装卸费。在浦东机场全面实施分运单空运国际中转集拼业务,允许换总运单的集拼以及出口货物、转运货物的混拼。允许快件和普通货物同仓存储、混合运作。三是建设跨境电商平台。支持跨境电子商务企业在区内建立海外仓,更好融入境外零售体系。建立跨境电商数据服务系统和便利化物流体系,实现依据出境物流信息办理结汇。允许区内企业自主选择一般贸易或跨境贸易电商两种方式办理离境申报。

(四)加大新一代经贸规则压力测试力度

1.探索推动数字贸易背景下的跨境数据流动。一是分层次、分领域探索跨境数据流动。建立白名单制度,在积极审慎和风险可控前提下,分层次、分领域探索推进跨境数据流动。建议在自贸试验区内放宽跨境商务、高科技产业和科技研发领域的跨境数据流动管控,如生物医药、人工智能、跨境电商等产业数据,允许开放Google应用商店(Google Play)、谷歌学术(Google Scholar)等应用功能(限制内容服务功能)。同时,保留社交网络和在线视频、音乐、出版等跨境数据流动管控。在此基础上,逐步扩大开放领域。在监管策略上,对一般性政府及行业数据的跨境流动采取审查许可、登记备案等措施,对不涉及国家机密或国计民生的数据采用约束性公司原则,允许区内的跨国企业经安全评估或经申报批准后进行跨境数据转移,探索建立数字产品贸易监管模式的自主权。二是积极参与跨境数据流动国际合作。积极争取和配合国家层面在放开部分数据跨境流动基础上,推动形成针对数字产品和服务的生产、交付、使用等环节的数字贸易规则,探索兼顾安全和效率的数字产品贸易监管模式,完善数据流动和保护法律法规、行业自律机制及监管体系。配合国家层面参与多边和双边谈判,积极推进我国加入APEC跨境隐私规则体系[4],为我国数字贸易发展营造良好环境。

2.打造高水平知识产权保护示范区。一是加强知识产权海外维权服务。开展以知识产权为由发起的贸易保护措施的产业影响评估和企业应对服务,帮助海外投资企业防范双向投资中的政策风险。持续开展国际经贸领域知识产权海外维权人才培训,并探索将服务范围拓展到全国。加大支持建设自贸试验区版权服务中心,增强中国(浦东)知识产权保护中心功能,面向高端装备制造产业、生物医药产业开展知识产权快速协同保护工作。二是率先在区内试点知识产权和无形资产自主协议入股比例。选择具备条件的企业,试点技术入股的协议方式并对股权占比不设上限,以知识产权保护促进成果转化和创新创业。三是加快建立重点企业知识产权保护直通车制度。为经过认定的重点企业提供高效的知识产权政策咨询与维权指导、畅通知识产权维权渠道和强化专利行政保护服务。从立法、司法、行政执法等多维度加快新兴领域和业态知识产权保护制度建设。适时扩大重大企业范围。

3.探索建立投资者异议审查制度。一是在自贸试验区内实施适用于全国法律、法规和规章的投资者异议审查制度,当投资者认为国内法规规章或文件违反我国加入的国际条约、国际惯例时,可提出异议审查申请,并为其提供专门的行政异议渠道和争端解决方案。二是完善公平竞争审查评估机制。目前,上海已建立市级公平竞争审查联席会议制度,统筹协调全市公平竞争审查工作。在条件成熟时,可以考虑对公平竞争审查制度实施情况开展第三方评估,并加强机关单位事前自我审查,完善信息公开、投诉举报等渠道,促进公平竞争审查制度自我审查和社会监督相结合。

4.探索构建竞争中立制度。竞争中立是新一代投资贸易规则的核心议题,也是市场体系高效有序运行的前提。党的十九大提出清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,激发各类市场主体活力,竞争中立原则实质上与这一要求是契合的。建议在自贸试验区积极开展竞争中立的改革试验,逐步减少国有企业特殊优惠,构建国企、民企、外企等各类市场主体公平竞争的良好环境,探索培育符合国际规则的运作模式。建立公平的市场准入制度。在市场准入上最大限度降低各类主体的条件限制,确保所有参与市场资源配置的主体能够公平竞争。进一步公开政府采购需求信息,在采购参与方式、评选机制等方面做到公开、公平、透明。实行更审慎的优惠与补贴政策。对竞争性国有企业,应逐步取消政府在项目获得、融资、用地等方面给予的优惠待遇,提高自主竞争能力。对承担公共服务职能的公益性国有企业,参照国际通行做法予以适当补贴。建立透明的信息披露机制。在自贸试验区中,要求国有企业适当参照上市公司,将承担的社会责任和享有的政府补贴予以披露,并由政府及时披露与公平竞争相关的信息。

(五)深化重点产业全产业链制度创新

1.深化生物医药和医疗器械全产业链制度创新。一是优化新药审批流程。根据科技部1998年《人类遗传资源管理暂行办法》的规定,当前国内生物医药研发主体合作研发时必须进行手续繁杂的前置审批,阻碍了生物医药创新的国际交流。应结合上海药品审评核查中心的建设,积极争取国家支持,在自贸试验区范围内选择企业进行试点,变前置审批为事中事后监管,成熟后逐步复制到全行业。区分基础研究与应用开发的不同情况,将以新药研发为目的的科研活动归入应用开发,备案即可启动;基础研究项目则需要经过审批方可开展。以清单形式决定研发机构和企业允许开展的项目范围,并设定许可证书的有效期,在有效期内备案的研究项目不再进行审批。二是把药品上市许可持有人制度的试点拓展到全市。生物制药合同生产目前仍只有勃林格殷格翰等少数企业试点。企业普遍认为,目前的改革方案在试点对象选择上存在不少限制,导致完全符合条件的只有个别企业,一批条件成熟的企业无法参与试点。建议在全市范围进一步扩大试点规模。三是进一步推动成品药物的进口的贸易便利化。简化进口药品的药检程序,减轻检验机构的工作压力;为成品药物进口申报建立网上申报的平台、简化药监局进口药品通关单申请所需材料,并在药监系统中识别企业的资质,减少纸质的单据。四是争取拓展医疗器械上市许可试点范围。当前医疗器械上市许可和合同生产试点仅局限在少数企业,企业缺少获得感,一方面拟参与试点的企业受到产品类别的限制,另一方面拟参与试点的委托方受到自贸试验区范围限制。建议将申请人住所范围拓展至上海全市,并突破受托单位跨省市合同生产的区域限制,探索构建与其相适应的异地协同监管模式。适当放宽产品类别的限制,对其进行分类评估和监管。五是拓宽市场准入,推动精准医疗发展。借鉴海南医疗先行区的经验,通过简政放权改革,在精准医疗审改上先行先试。对精准医疗产业链在土地、财税和体制机制创新上给予政策配套支持。

2.深化集成电路全产业链制度创新。一是在集成电路全程保税试点中,对国内封装测试环节予以免税。目前参加集成电路全程保税试点的企业,从海外进口用于生产出口芯片的原材料予以保税,解决了一部分资金占用问题,但也有一定的局限性,从海关角度能保税的仅仅只是进口环节税,国内封装测试需按国内销售缴纳增值税。建议允许集成电路全程保税试点中的国内封装测试等加工环节开零税率发票,实现真正的全程保税。二是完善相关核销制度,便利化报税实施业务。当前试点模式因借用加工贸易管理体系,损耗无法核销,加之管理要求不灵活,管理成本较高。建议根据集成电路行业实际情况,制定《试点推进集成电路设计企业全程保税业务试行办法》,完善监管细则及相关核销制度。三是探索从手册结转升级到电子围网监管。借鉴台湾地区经验,完善电子围网监管的操作模式,加快推进集成电路领域加工贸易制度改革。加强海关、税务、外管、商务、经信和口岸等部门协同,建立协调推进的联席会议制度,探索以电子围网模式深化集成电路全产业链保税监管试点。

3.打造全球保税维修和再制造高地。一是对再制造原料与产品进出口实行一线放开。根据现行《机电产品进口管理办法》,旧机电产品和再制造产品属于禁止进口范围,无法直接从境外进口再制造旧件。建议争取国家层面调整现行贸易管制法规,将旧机电产品归入限制类进口货物及物品固体废料项下,实施一线进出备案申报和许可证管理。最大程度简化再制造毛坯件等原材料和产品进出口申报手续,实现再制造原料与成品自由进出。二是放宽再制造产业市场准入。目前再制造不在工商总局的行业目录范围内,再制造企业登记注册和经营许可审批面临障碍。建议在自贸试验区特定区域内,企业可自由开展投资准入范围内的加工、制造、组装、维修、检测、展示、交易等业务。除涉及国家安全、公共安全、生态安全、文化安全等重大公共利益的情况外,最大限度取消生产经营许可证或改为备案、告知承诺等管理方式,为再制造产业发展提供自由、便利的市场准入条件。三是实施有利于再制造产业发展的税收制度。目前大部分再制造企业在回收旧件时无法取得发票,销售再制造产品时则需开具增值税发票,导致税收抵扣链条不完整,存在税收监管障碍。建议改革再制造企业增值税发票制度,支持企业以回收旧件的其他支付凭证或海关对回收旧件的审价单代替增值税发票,作为销售产品凭证和增值税收抵扣依据。

(六)大力推进跨境科技创新

1.促进跨境研发便利化。一是建议赋予上海自贸试验区在特定区域统筹推进研发用品进出境管理改革的自主权。结合上海自贸试验区升级版建设,由海关对进出口试验用材料实施风险分类的目录清单管理,对于高频微量的研发用品探索实行额度总量控制和单耗比例管理,对研发企业探索试行白名单告知承诺 属地延伸管理;促进生物医药研发实验用物质进出口便利化,由海关对进出口的试验用材料等进行分类编码,一一对应,如科研样品、同位素标记、环境监控等,方便管理;对于在国外实验室培养繁育、经过特定生物工程改造的商业化细胞株产品,降低其风险等级,免风险评估,延长其审批有效期,并可以分批核销。针对研发企业的通关需求采取监管便捷方式,加强通关绿色通道建设,将针对领军企业的优惠政策拓展覆盖到整个生物医药行业,促进行业整体进步。二是拓展张江跨境科创监管服务中心功能与服务范围。张江高科技园区不在保税区内,缺少保税监管平台,相比外高桥保税区为药明康德设计的保税监管模式相比,在成本和效率上还有很大差距。建议借鉴外高桥药明康德监管模式,实行保税直通式机制,提高通关效率。鼓励符合资质要求的企业在区内开设研发分支机构和嵌入式保税实验室。争取将进口科研设备减免税的享受范围从市级科研机构加以扩展,探索减免税的科研设备开放共享模式。

2.打造国际化创新创业孵化平台。进一步引进国际知名孵化器、孵化团队和国际知名企业创新孵化中心,支持跨国公司建立企业内部孵化器,鼓励跨国联合孵化器发展,倡导投资公司与基金公司整合资源设立孵化器。发挥国际品牌孵化器的示范作用,打造开放共享的创新创业生态圈。推动国内领军企业和机构走出去创新创业,设立海外创业联络服务站,支持行业领军企业和著名孵化器走出去创办海外孵化基地,鼓励国内企业去海外设立跨境研发中心。促进多种经济成分相互融合创新创业,支持国资开发公司探索以共建合作园、互设分基地、成立联合创投基金等多种方式,深化国际化创新创业合作。

3.探索海外人才离岸创业托管机制。探索与基地注册、离岸经营相配套的离岸注册创新。企业工商登记可在网上填报申请信息,委托托管方进行办理。允许离岸创新创业基地集中注册企业,建议由离岸基地第三方机构背书实行离岸基地各分基地的集中注册,允许注册地与经营地分离。落实同等国民待遇相配套的外籍人才创办科技型内资企业试点。外籍高层次人才设立科技型内资企业,其注册资本、出资方式等与中国籍公民同等待遇,不按外资企业规定进行管理,并在税收、资金扶持、社会保障、外汇、知识产权保护、上市审批等方面全面落实国民待遇。

(七)加大政府协同改革和智能化再造力度

1.加大政府各部门协同改革力度。做到准入准营一体考虑,切实提高企业感受度。深化“5 5 X”为特征的多证合一改革,针对证照分离改革中取消审批改备案事项,符合条件的列入X范畴,对无法纳入多证合一的改革事项,探索行业行政许可与营业执照办理实行证照联办,从整合角度做到简证。推动统一社会信用代码一码通的应用。以统一社会信用代码整合各类涉企数据资源,实现企业基本信息在部门间互通共享,简化企业递交材料和办理流程。进一步提高一站式服务集成度。加快统一受理平台建设,探索收审分离、一窗通办模式,明确收件部门与审批部门的协同办理机制和操作流程,形成前台综合受理,后台分类审批的政务服务创新模式,由牵头部门进行全流程协调,开展并联审批、模拟审批、容缺预审等。推进线上线下一体化建设。政务服务事项和审批办理除特殊情况外全部进驻实体政务大厅,实行集中办理、一站式办结。

2.推进基于政务数据共享的智能化改革。在加快上海市大数据中心建设和一网通办改革的基础上,积极推进基于政务数据共享的智能化改革,打造智慧政府。推动政务整合,加快推进企业全程电子化登记。在统一的政务运行信息平台上,逐步实现各种行政权力运行事项的电子化,实行一站式网上审批、网上协同办公、网上远程服务等,尽可能使企业办事无须任何纸质表格或到现场办理。实现政务数据共享。以政府数据中心作为行政信息的统一读取平台,推进行政权力实施信息在不同层级及跨部门之间依法共享。对于通过共享方式获取的电子化相关信息,可以作为做出行政决定的依据,不再重复采集。推进税务、海关、一行三会等中央驻沪单位数据与政务云的互联互通。建立以信息科技手段为支撑的统一监管平台。运用大数据、云计算、物联网等信息科技手段,建立统一的政府监管平台。充分利用信息网络技术,实现在线即时监督检测,加强非现场监管执法。

(八)充分发挥自贸试验区对长三角地区的辐射带动效应

1.强化自贸试验区金融辐射服务功能。一是将自由贸易账户复制推广至长三角地区。自由贸易账户是上海自贸试验区金融开放创新的基础性制度安排,通过分账核算体系和自由贸易账户,实现了资金跨境流动的一线审慎监管、二线有限渗透。建议将自由贸易账户复制推广至长三角地区有需求的企业,对通过自由贸易账户向境外贷款先行先试,试点采用与国际市场贷款规则一致的管理要求。支持区内境外投资者通过自由贸易账户等从事金融市场交易活动,进一步实现功能拓展提升,构建长三角协同推进金融开放创新、服务实体经济发展的网络化平台。二是多渠道为长三角企业提供融资服务。推动上海证券交易所服务基地建设,搭建企业上市服务咨询平台,支持优质创新型企业在上海上市,鼓励利用多样化的金融工具,通过定向增发、发行公司债券、发行可转债、发行ABS、融资租赁、引入战略投资者等方式,进一步提升资产证券化率。支持长三角优质企业来上海发行债券,积极引导“PE 上市公司 政府产业引导基金产融发展新模式,推动上市公司进行产业整合。鼓励有产业链影响力的龙头上市公司发展供应链金融,构建区域间良好的产业生态。大力发展私募股权投资基金、融资租赁、小贷公司等多元化金融业态。三是协同推进大宗商品期货与现货联动。上海自贸试验区拥有全球知名的期货交易平台,浙江自贸试验区重点发展大宗商品贸易,两者具有很强的互补性和联动空间。上海自贸试验区应抓住人民币原油期货交易推出的契机,进一步增强大宗商品价格发现能力,提升大宗商品领域的定价权。在上海自贸试验区探索适应原油保税交割 转口贸易的监管方式,实行原油转口贸易的海关异地委托监管,降低转口企业的物流成本和时间成本。依托中国(浙江)大宗商品交易中心,集聚境内外原油贸易商做强现货交易。申请在上海洋山港和外高桥海关特殊监管区域设立国际大宗商品交割仓库,提升期货交割贸易便利化水平。

2.推动长三角口岸互联互通。一是率先推进长三角区域国际贸易单一窗口互联互通。深入推进国际贸易单一窗口建设,全面实现一点进入、一次申报、一窗反馈,开展自报自缴、双随机一公开等功能试点,对口岸管理相关部门都需要检查或查验的运输工具、货物实行联合查验、一次放行,切实减少口岸通关作业环节。将长三角区域港航物流信息接入单一窗口,将上海电子口岸的国际海港通和上港集团牵头开发的长江集装箱江海联运综合服务平台实现对接,并逐步扩大到空港航运信息交换,以点对点方式推进长三角信息交换共享。二是推进跨关区保税货物便利流转。取消传统转关运输监管模式,整合改造各关辅助管理系统流转管理功能,率先启用规范和统一的跨关区保税货物流转系统,允许长江流域海关特殊监管区域内企业自行选择运输工具承运保税货物在海关特殊监管区域间流转,鼓励企业实行便捷和高效的自主运输,推进长三角海关特殊监管区、保税物流中心卡口系统和口岸物流监控监控系统有机联动。

3.依托上海自贸试验区打造长三角经贸服务中心。一是强化总部经济集聚辐射效应。支持本土跨国公司、行业龙头企业在上海自贸试验区建立国际化经营平台,加大对长三角投资力度。积极争取在上海自贸试验区内落实跨国公司地区总部特殊重组的税收优惠政策,在境外投资一般项目实行备案制基础上,研究对企业境外投资收益提供优惠的税收待遇,鼓励跨国公司地区总部在区内设立专业从事境外股权投资的项目公司,支持设立境外投资股权投资母基金,为区内跨国公司地区总部开展境外股权投资提供更多便利。二是构建专业服务对接平台。加强与国际组织、我国驻外机构、行业协会、海外企业的合作,并为企业提供自贸协定信息查询、原产地规则咨询等服务。吸引国内外专业服务机构入驻平台,为长三角企业走出去提供市场调研、咨询、并购融资、知识产权和国际仲裁等服务。

4.加快推进长三角产业创新协同。一是发挥上海自贸试验区产业创新高地效应。发展产业集群是区域经济一体化的重要抓手。重点在集成电路、人工智能等优势产业和领域,充分发挥带动作用,培育世界级产业集群。打造全球一流的集成电路产业高地依托张江集成电路产业优势,顺应芯片终端化趋势,推动设计企业与制造企业、终端企业联合,聚焦5G通信、人工智能等新兴领域,加快物联网、汽车电子、高端X86通用CPU、智能医疗等芯片研发,建设具有自主核心技术和较高国际竞争力的集成电路产业基地。探索建立长三角地区集成电路行业协会,引导跨区域行业资源整合,构建产业链生态体系。全力打造国内最完备、技术最先进、最具竞争力的集成电路产业体系。共同打造新一代人工智能产业集聚发展基地。二是建设跨区域协同创新共同体。提高长三角跨境研发活动便利化水平。创新生物材料、生物样本、化学试剂和试验用设备等出入境监管方式,提高跨境研发活动的通关便利化水平。实施风险分类分级的生物材料入境监管制度,强化企业为安全风险可控源头的第一责任人。建立生物材料公共监管服务中心,实施保税存储、集中监管。鼓励符合资质要求的企业在区内开设研发分支机构和嵌入式保税实验室。推进科技创新资源联动和共享。加快张江综合性国家科学中心建设,探索深化全脑介观神经连接图谱、国际人类表型组计划等国际合作研究,推动硬X射线、未来网络试验设施、高效低碳燃气轮机等重大科技基础设施集群化发展。上海国际技术市场、浙江科技大市场、江苏省技术产权交易市场与安徽省科技研究开发中心加强联动和资源共享。

(九)提升自贸试验区服务一带一路桥头堡功能

1.构建一带一路贸易投资网络。一是促进一带一路电子口岸互联互通。鼓励亚太示范电子口岸网络从APEC成员经济体向一带一路国家延展,分区域、先易后难、先近后远地完成上海与一带一路沿线国家的单一窗口系统连接。率先牵头构建全球数字贸易平台。与亚太示范电子口岸网络合作,选取一带一路沿线的APMEN成员口岸,运用区块链、人工智能、物联网等技术,整合制造商、物流商、贸易商及口岸数据,为一带一路贸易往来提供更为安全高效的方式,打造数字贸易之路。二是打造一带一路大宗商品平台。选取能源、钢铁、贵金属、棉花、大豆等一带一路沿线国家(地区)有优势的大宗商品,打造一批大宗商品电子交易平台。与沿线国家(地区)积极商讨,形成大宗商品定价的上海机制。抓住原油期货上市的重要契机,申请在自贸试验区内设立国际大宗商品交割仓库,提升期货交割贸易便利化水平。三是吸引一带一路沿线跨国企业总部集聚。支持沿线跨国公司、行业龙头企业通过自贸试验区建立国际化的经营平台。吸引跨国公司在区内建立统筹和服务更大范围国际市场的地区总部、研发中心、采购中心、财务管理中心等功能性机构。

2.打造一带一路投融资中心。一是建立一带一路债券市场。在风险可控基础上,充分发挥债券市场的跨境投融资功能,鼓励境内外企业及相关机构在沪发行一带一路债券[5],进一步扩大债券市场规模。以一带一路债券为基础,发展一带一路绿色债券、可续期债券等债券品种。专门设立一带一路债券板块,选取符合指数编制规则的样本债券,推动上交所与证券指数编制机构合作发布一带一路债券指数。二是建设人民币跨境支付和清算中心。目前,上海已初步形成人民币跨境支付和结算中心功能,人民币跨境支付系统(CIPS)二期已全面投产。应积极宣传和推介CIPS应用,与一带一路沿线国家清算机构建立货币联动清算机制,推动人民币支付体系向沿线延伸。将中国银联跨境受理网络拓展至沿线,为沿线国家(地区)打造本地版非银行支付服务产品,利用金融科技成果推动互联网支付、手机银行等业务的本土化发展,为沿线居民和企业提供优质、安全、高效的支付服务。

3.打造一带一路科技人文交流枢纽。一是加快建设一带一路联合实验室。选择沿线具有较强科技实力的国家作为合作对象。例如在电子信息、生物科技等领域可选择与以色列开展合作,在航空航天、机械冶金等领域可与俄罗斯开展合作,在高精度机床、通信仪器等领域可与捷克、匈牙利等欧洲国家合作。此外,聚焦沿线国家急需且上海有基础的重点领域和项目开展合作,推进上海光源、国家蛋白质科学研究设施、超级计算,自由电子激光装置、超强超短激光装置、SXFEL用户站等大科学设施向沿线开放。二是打造面向一带一路医疗合作基地。鼓励医药科研机构和高等院校与沿线国家共建联合实验室或研究中心,针对沿线国家多发病、重大疾病,开展医疗基础理论、临床和医药产品等研究。依托各类医疗机构,建设一批医疗健康国际医疗合作基地,吸引沿线高收入群体来沪接受医疗保健服务。支持有实力的医疗机构获得国际知名保险机构认证,纳入国际医疗保险体系。

四、若干重大支持保障措施

(一)增设上海自贸试验区新片区

增设上海自贸试验区新片区,要系统实施具有较强国际市场竞争力的开放政策和制度,形成更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。建议新片区设立可考虑以下三个方案:一是临港片区。涵盖临港地区315平方公里(原自由贸易港拟规划区域),重点发展新能源、信息技术、汽车、民用航空、船舶、海洋工程、工程机械等战略性新兴产业和知识密集型服务业,可为自贸试验区未来拓展提供更大空间,推进先进制造业和知识密集型服务业重大项目落地,充分发挥自贸试验区对高质量发展和开放创新的推动作用。二是临港 虹桥商务区片区。将虹桥商务区86平方公里纳入有三重意义:首先是能够与国际进口博览会形成叠加联动,国际进口博览会聚焦全球目光,自贸试验区与进口博览会联动将在更大程度上打造全球高水平开放的新平台;其次是有助于打造推动长三角更高质量一体化的枢纽节点,自贸试验区虹桥商务区片区作为开放高地,将进一步推动长三角高端产业和创新要素集聚,放大辐射溢出效应;第三是有利于在更大空间推进服务业开放先行先试,对标国际高水平投资贸易规则,推进商务服务、会展、电信、医疗、文化创意等服务业先行先试,打造面向全球的现代服务业开放先行区。三是浦东新区全境,面积达到1200平方公里,从而使得服务业开放、金融开放、科技创新等重大举措可在浦东全区范围内实施,面积超过新加坡和我国香港,在更大空间对标国际先进自由贸易园区实行整体开放试验,且有利于解决目前片区分割、联动不充分的问题。此外,也可考虑将全市其他有条件的区域纳入(如桃浦、青浦和松江综合保税区等),发挥自贸试验区对转型升级和创新发展的带动效应。

(二)争取国家层面一揽子改革授权

当前对自贸试验区的授权不足,虽然在方案中已明确任务举措,但在落实中仍需要地方与国家相关主管部门一一对接落实。建议在以下6个方面争取加大支持力度。一是赋予上海自贸试验区探索服务业领域深度开放的自主权,进一步放宽文化、教育、医疗、研发等领域的准入限制,在合适领域放宽或取消对跨境交付、自然人流动等模式限制。二是赋予上海自贸试验区开展离岸业务管理创新的自主权,允许在海关特殊监管区域开展离岸贸易、离岸服务外包等离岸业务及其资金结算、税制创新等试点。三是赋予上海自贸试验区探索央地协同、政企社衔接的金融综合监管机制的自主权,加大金融开放先行先试力度。四是赋予上海自贸试验区在特定区域统筹推进研发用品进出境管理改革的自主权。五是赋予上海自贸试验区探索建立跨境数字产品贸易监管模式的自主权,在跨境数据流动和交易规则制定等方面先行先试。六是赋予上海自贸试验区探索国际海运高标准开放的自主权,支持在洋山港实施国际标准的国际船舶登记制度。

(三)建立自贸试验区改革创新容错机制

未来应在中央和上海层面健全自贸试验区改革创新的容错机制,宽容干部在改革创新中的失误错误,对因缺乏经验、先行先试出现的失误错误、尚无明确限制的探索性试验中的失误错误、为推动发展的无意过失给予包容对待。只要方案制定符合程序,个人或单位没有牟取私利,即使工作发生失误、改革未达到预期效果甚至造成一定损失,有关人员可予以免责。这样有利于激发地方政府的创新积极性,也有利于减少改革的后顾之忧,为激励相关人员大胆创新提供制度保障。

(四)提升自贸试验区立法位阶

目前自贸试验区大多数改革举措都是以部门规章或规范性文件的形式发布,法律层级较低,不利于提升立法权威性。另一方面地方立法的创设空间有限。自贸试验区投资、贸易、金融、税收等先行先试事项均属于国家专属立法权事项,地方只能做出实施性规定,立法空间不大。建议在总结《中国(上海)自由贸易试验区条例》和其他自贸试验区地方立法实践的基础上,将其核心内核加以扩充,在国家层面进行统一立法。若制订法律条件还不成熟,可首先在国务院层面制定行政法规,然后逐步深化。



[1]沙盒监管由英国于20153月率先提出。根据英国金融监管部门的定义,“沙盒监管”是在一个“安全空间”内,金融科技企业可测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式,而不必在相关活动碰到问题时立即受到监管规则的约束。其本质是一种金融产品创新的测试机制、消费者保护机制和激励机制。

[2]新加坡、中国香港企业所得税基准税率分别为17%16.5%,并对特定类型企业实行优惠税率。

[3]大多数经济体实行属地征税原则,只对属地收入征税。如我国香港规定,如果企业业务和利润与企业属地完全无关(不使用属地资源),则完全免除所得税。新加坡实行属地管辖制,若离岸业务及境外收入不汇回不征税,汇回则需征税。

[4]APEC跨境隐私规则体系是亚太地区经济一体化的基础性规则,也是亚太地区唯一的专门规范跨境数据传输的区域性规则。

[5]“一带一路”债券分为三类:第一类为“一带一路”沿线国家(地区)政府类机构在交易所发行的政府债券;第二类为“一带一路”沿线国家(地区)的企业及金融机构在沪深交易所发行的公司债券;第三类为境内外企业在交易所发行的,募集资金用于“一带一路”建设的公司债券。

 

作者: 李锋,上海市人民政府发展研究中心开放处处长。陆丽萍,上海市人民政府发展研究中心开放处副处长。本文参与撰写人员:樊星、邱鸣华、陈畅、王孝钰。

来源:《科学发展》杂志2019年第1期